在卢曼系统论的视角里，法律系统判断功能在于导出合法和非法的判断结论。

结语 综上，虽尚不能认为以表决取代选举产生主席团的做法实质违反民主原则和效率原则，从而违宪、违法，但在表面上疑问仍在，应如何解决呢？窃以为，以下解决方案可供参考： 首先，对选举作历史或者扩大解释。不过，倘若采纳前一意见，不免要担心法律概念失去应有规范内涵，以至于不具确定性和可预见性，侵蚀法的统一性，并危及现代民主法治国家的存在基础，故仍应对选举一词作通常理解，同时突出其所应承载的民主原理。

于此，可经由解释、承认宪法和法律变迁或者修改相关立法解决主席团产生办法与宪法和法律之间的不一致性。[3] 周怡、许锡珠：大会主席团职权探讨之一，《人大研究》1997年第2期，第5页。决定发言顺序和许可代表在大全体会议上作临时发言。（三）主席团构成与民主原则 是否具有代表性，即代表与其所代表的人民之人口统计学上的特征应当具有相似性，[30]是判断议会的组成是否合乎民主原则的一个重要标准。另一方面从各省、自治区、直辖市地方性法规关于乡镇人大主席团的规定来来看，乡镇人大主席团的规模约在5至13人之间，数量不多。

(二)人大和主席团的规模。（2）各民主党派负责人、全国工商联负责人和无党派爱国人士。工商业的发展，为城市发展创设了大量的就业机会，积累了可用于应对城市人口增加的各种治理资本，从而为农民进城预留了大量的空间。

应该承认，在中央明确提出以工业反哺农业、城市反哺农村的背景下，这一政策其实是有原罪的。改革三十年，稳妥的渐进式改革模式已成为共识，任何冒进的、企图短期内就可寻求突破的改革路径，必然会引发动荡，增减挂钩政策从早期的有条件试点到现如今的大范围铺开深刻说明了这一点。摘要:  城乡土地增减挂钩政策的实施，凸显了当下农村土地制度的焦点问题。笔者认为，应采用股权分配等制度举措将土地发展权益继续保留在农民手中，以替代之前与土地联系在一起的基本生活保障。

中国的农村是一个具有数千年文化传统的历史体系，乡村文明是中华文明的发源地，而拆村并居的直接后果是，这部分地区的农民生活方式突然之间被改变，由此带来身份转变的忧虑，这些地区乡村文明的载体——村庄一夜之间消失，乡村文明成为记忆，文明延续堪忧。有鉴于此，走出现实困境，应调整其基本指导思想，并着力完善和建构相关制度。

就后者而言，在户籍改革迟滞不前、社会保障制度体系捉襟见肘的现状下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但由于当下社会发展实际决定的制度改革的渐进性，在很长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的真空之中，城市化对于他们而言，只能说是一个美丽的谎言。作为行政法治基准的比例原则要求，行政权为实现行政目的所采取的措施与目的之间要符合适当的比例。农村稳定、农业发展、农民权益保护三种价值缺一不可，且互为犄角。就农民权益保障而言，不仅要落实其在拆迁补偿程序中的相关权益，更关键的是农民的发展权保障。

第二，项目区建设和土地规模化经营导致对劳动力需求锐减，从长远来看，虽是大势所趋，但在非农转移渠道不通畅、农民社会保障不健全的情形下，若不考虑社会承受力及大量失业所带来的负面影响，这种规模经营尚存有一定风险。第10条亦明确了各级国土资源部门的具体职责，第18条则确立了动态监管制度。然而，在政策实际运行的过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制，出现了诸多损害农民权益的行为。一旦招商引资环节出现问题，再或者说招商引资后经营效益无法达到预期，不仅政府前期垫付的巨额财政打了水漂，更使原本已无法享受土地保障的农民失去最后的希望，进退两难。

耕地保护的另一维度是耕地质量的提升。甚至在很多情况下，分工、专业化、组织化、市场化等制度的确立，还有不同方式的技术进步所带来的农业生产效率的持续增长，可能与土地经营规模根本无关……这些都不仅仅是一定资源禀赋条件的作用下，还是一定的国家政策与制度作用下的产物。

由于集体产权不清晰，导致集体组织僭越村民意志，村民无法获得实在的收益。这一数量有增加的规定，由于缺乏具体的标准，意味着只要耕地不减少即可达标。

就第二个标准而言，通过开垦荒地、农村范围内土地整理是实现耕地增加的最简单、最直接也是最有效的措施，也是当下应对农村土地粗放利用的最佳措施，通过如此繁复的法律程序来调衡城乡土地的关系以增加耕地，不符合一般的逻辑。增减挂钩政策正处于试点阶段，出现这么多问题的主要原因即在于社会稳定的欠缺，这股冲动的背后是土地财政，但是在当下的土地格局下，土地财政一时无法根除，因此遏制这股冲动的最佳措施是严格审批地方政府的试点权，并对冒进推进的地方实施严格的责任追究。这种变化的动力来源于工业革命和资本主义发展所带来的经济和社会结构的深刻变革。[2](P99)这并不是欧美国家的特殊经验，而是一种符合人类发展和市场经济规律的可行路径。出现这种状况，是由三农问题的系统性与价值多元性决定的。出现这一状况，原因在于政策责任与责任追究方面的欠缺，致使部分地区缺乏必要的顾忌。

农业生产经济学从微观经济研究出发，把农业资源称作农业生产资源，认为一切农产品都是由各种生产资源藕合而成的，并把资源分为土地、劳动、资本和管理。在当下的财政制度与土地制度框架下，土地财政有其合理价值，但土地财政的分配，并未被纳入法治轨道。

四、土地高度规模化的经营困境 家庭联产承包责任制揭开了中国改革的帷幕，并在改革之初极大地激发了经济的发展。故有必要对此进行分析，为其不断完善提供可资参考的依据，努力实现该项政策的初衷。

③参见张晏、周怀龙、郑 荣：山乡巨变——成都市推进农村土地综合整治见闻，中国国土资源报，2010-08-25。然而，土地规模经营并不等同于农业规模经营。

[4]农业规模经营是在土地、劳动力、资本、管理四大要素的合理配置基础上，所实现的经济效益和社会效益的最佳结合。[3](P267-268) 在工商业发展的导引下，具体的城市化过程应是一个内在的村民变市民的身份认同转变与外在的制度安排更替的互动过程。而在消费环节一方面存在农业跟风与市场饱和的问题，成都模式经济作物种植第一年增收而在第二年、第三年收益不佳的情况就说明了此点[7](P266)，另一方面由于制度安排可能会导致收益无法真正落实到农民手中，有违以农业规模经营促进农民增收的初衷。城市化最显见的内容是城市人口的增加，但可以肯定，城市化绝不是一个简单的村落变社区的过程。

该政策的基本运作逻辑在于，通过农村土地整理节省出农村土地，用来增加耕地或置换成城市建设用地指标。第三，要完善管理监督机制，第10条规定挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。

实际上，苏州地区的拆村并居取得了高度成效，其成功的根源正是在于当地社会经济已经发展到足以支撑改革的程度。二是拆村并居推动的城市化不致沦为形式，就必须以工商业的发展为主推力，因此，试点地区本身的经济发展水平也是重要的考量因素。

基于农村宅基地粗放利用的现状，农村土地整理的对象主要指向宅基地，通过征收农民的宅基地，再建造小区供农民居住的拆村并居模式成为政策实施的主要形式。[8]从本质上讲，土地财政是一种依托土地垄断性权力的变相寻租。

更有甚者，个别地方在未获得国家许可的情况下，擅自实施，直接导致政策的负面效应扩大。另一方面，城市获得了城市建设用地指标，并获得了城乡土地之间的极差收益，极大缓解了国家用地限制所引发的GDP发展难题。文章来源：《安徽行政学院学报》2011年第2期。因此，有必要寻找到城乡土地收益的分配平衡点。

增减挂钩政策关于城市化推进路径的设想如果缺乏上述两个方面的配套改革，必将步入形式化、表面化的泥沼。笔者在调查中看到的小区里养鸡养鸭、稻草扎堆、垃圾到处扔、农具靠墙放、老年农民负手彷徨的场景，无不映应着社会学家早就预言的城市化背后的社会心理危机。

贺雪峰教授对此作出了理性的分析，他认为成都模式存在较大的主观性，忽视了城市化的基本规律，因而具有强烈的乌托邦色彩，甚至会遭遇失败。[6]此点深刻说明了我国农业规模经营所陷入的一个误区。

考察欧美国家的城市化，可以发现，欧美国家的城市化不仅只是城市人口数量和规模等方面的变化，而且更是城乡关系的根本变化。究其原因，乃是由于这一政策未能关照农村稳定、农业发展、农民权益的多元价值体系，未经系统考量和全面规划，并受利益驱动陷入了冒进的状态。